विगतमा पनि शासन सञ्चालन गर्न सरकारले अध्यादेश ल्याए शासन गरे । सत्ता बाहिर बस्ने राजनीतिक दलले विरोध गरे । प्रजातन्त्रको दुहाइ पनि दिए । तर, प्रवृत्ति रोकिएन, दोहोरियो, तेहेरियो । अहिले फेरि सरकारले ल्याएको मुलुकी फौजदारी कार्यविधि संहिता, २०७४ संशोधन अध्यादेशले राजनीतिक र कानुनी क्षेत्रमा आरोपप्रत्यारोपलाई मौका दिएको छ ।

अध्यादेशको आफ्नै उपादेयता र प्रयोग महत्व छ । राज्यको शासन सञ्चालनमा विपद्काल र विषम परिस्थितिको व्यवस्थापन गर्न अध्यादेशको आप्mनै महत्व रहेको हुन्छ । आपतकाल सूचना दिएर आउँदैन र सहजरूपमा व्यवस्थापन गर्न पनि सकिँदैन । यसर्थ, अध्यादेश संकट वा आपत्कालीन अवस्थाको व्यवस्थापनका लागि सरकारलाई कानुनी व्यवस्था गर्न दिइएको अधिकार र सुविधा हो ।
अध्यादेश अप्रत्यासित अवस्थाको अल्पकालीन समाधान हो । प्रजातान्त्रिक संविधानमा जननिर्वाचित सरकारलाई संसद्को अधिवेशन नभएको अवस्थामा गम्भीर प्रकृतिको काम तत्काल गर्न आवश्यक भएको खण्डमा प्रत्यायोजित विधायिकी अधिकार प्रयोग गरी सरकारले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने सुविधा दिइएको हुन्छ । नेपालको संविधानको धारा ११४ मा नेपाल सरकारले र धारा २०२ मा प्रदेश सरकारले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ ।

अध्यादेश सरकारको सिफारिसमा राष्ट्रपति वा प्रदेश प्रमुखले मात्र जारी गर्न सक्ने व्यवस्था छ । संविधानमा सरकारले सिफारिस गरी पठाएको विधेयक राष्ट्रिपतिले स्वीकृत गर्नैपर्ने व्यवस्था छ । राष्ट्रपतिले चाहेमा एकपटक अध्यादेशको विधेयक मन्त्रिपरिषद्मा फिर्ता गर्न सक्ने व्यवस्था पनि छ । तर, संविधानमा राष्ट्रपतिले कुनै पनि विधेयक स्वीकृत नगरेर फिर्ता नपठाए के हुन्छ लेखिएको छैन ।
सामान्यतया अध्यादेश सरकारको संवैधानिक जिम्मेवारी पूरा गर्न जारी गर्ने गरिन्छ । अध्यादेश भनेको आधिकारिक हुकुमनामा हो । तत्काल उत्पन्न घटना वा अवस्थाको व्यवस्थित निराकरण गर्ने विधि हो, जुन ऐनसरह मान्य हुन्छ । यद्यपि, अध्यादेश अल्पकालीन र अस्थायी कानुन हो । नेपालको संविधानअनुसार अध्यादेश जारी भएपछि संसद्को अधिवेशन बसेपछि ६० दिनभित्र अध्यादेशलाई संसदबाट पारित गराउनुपर्छ ।

संसदबाट पारित नभएमा त्यस्तो अध्यादेश खारेज हुन्छ र सरकारले जुनसुकै बेला पनि अध्यादेशलाई फिर्ता लिन सक्दछ । अध्यादेश जारी गरेर काम गर्दा सरकारलाई कानुनी शक्ति प्राप्त हुन्छ जुन विधिको शासनको एक अंग पनि हो । अध्यादेशमार्फत सरकारले देशमा आइपरेको विशेष परिस्थितिको व्यवस्थापन गर्न सक्छ भने अध्यादेश जारी गर्न सक्ने अधिकारले कार्यपालिकालाई कानुनीरूपमा शक्तिशाली एवं संकट मोचन गर्न सक्षम पनि बनाएको हुन्छ ।

संसदलाई छल्दै र संसदको अवज्ञा गर्दै जारी अध्यादेशको आडमा शासन गर्न सरकार उद्यत हुनु राम्रो लक्षण होइन । शासन गर्ने उद्देश्यले अध्यादेशको ओइरो लाग्नु स्वाभाविक होइन । यसलाई ‘अध्यादेशको राज’ (रुल वाई ओर्डिनान्स) भनिन्छ । सरकारलाई जस्तो जस्तो आवश्यकता प¥यो, उस्तैउस्तै अध्यादेश जारी गर्ने भएकाले अध्यादेश जहिले पनि नागरिकको हितमा नभएर राज्यको पक्ष र स्वार्थमा रहेको हुन्छ । अध्यादेशको राजमा सरकारले अस्थायी कानुनको सहारामा आफ्नाे नीहित स्वार्थ पूरा गर्ने गर्दछ । कानुनले विधिको शासनलाई उपहास गर्दै अर्थहीन बनाउँछ र सरकारलाई निरंकुश र उत्तरदायीविहीन पनि बनाउँदै जान्छ ।

संसद चलेको समयमा नेपालका अधिकांश सांसद्हरू संसद अधिवेशनमा जाँदैनन् । जुन कुरा अधिवेशन चलिरहेको बेलामा देखिने रित्ता कुर्सीले प्रमाणित गरिरहेका हुन्छन् । संसद चलेको बेलामा कानुन बनाउन वा कानुन संशोधन गर्न विद्येयक नल्याउने र विद्येयक वा बजेट छलफलमा सांसदहरू उपस्थित नहुने प्रवृत्ति राजनीति बेइमानी हो । झन् संसद अधिवेशन छल्दै अध्यादेश जारी गरी शासन गर्न खोज्ने प्रवृत्ति राजनीतिक भ्रष्टाचारको पराकाष्ठ हो । संविधानले असल उद्देश्यले अध्यादेश जारी गर्ने अपेक्षा राखेको हुन्छ । विगतदेखि नै नेपाल सरकार र प्रदेश सरकारहरू संसद छल्दै आप्mनो स्वार्थनुकूल अध्यादेश जारी गर्न खप्पिस बन्दै आएका छन् । संसद छलेर अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्तिले सरकारलाई निरंकुश र अधिनायकवादी बनाउँछ । केही समय पहिले नेपालको राजनीतिक वृत्तमा ‘कोरोना महामारी रोक्ने कामकुरा एकातिर, सरकार भने अध्यादेश जारी गर्दै शासनतिर’ भन्ने नयाँ उखान चर्चाको शिखरमा पुगेको थियो । अहिले त्यै उखान थोरै परिमार्जन गरेर ‘नयाँ संसद बोलाउने कामकुरा कतातिर, काम चलाउ ः सरकार भने अध्यादेश जारी गर्दै शासनतिर’ सम्झन मिलेको छ । अध्यादेश बाँदरको हातमा नरिवल भने झैं भएको छ । ’cause सरकारले जारी गरेका अध्यादेशको मूल्यांकन गर्दा अधिकांश अध्यादेशमा सरकारको अभीष्ट पूरा गर्ने नियत रहेको प्रस्ट देखिन्छ ।

प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीलाई सुदृढ गर्न ब्यारेन डि. मन्टेस्क्युले सरकारका अंगहरू कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाबीच आवश्यक ‘शक्ति र अधिकारको बाँडफाँड, नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्त’ प्रतिपादन गरे । शासन सञ्चालनमा कुनै पनि अंग निरंकुश बन्न नसकोस् भनेर प्रजातान्त्रिक संविधानमा अधिकारको वितरण तथा नियन्त्रण र सन्तुलनको व्यवस्था गरिएको हुन्छ । कानुन बनाउने अधिकार विधायिकामा, कानुन कार्यान्वयन गरी देशको शासन सञ्चालन गर्ने अधिकार कार्यपालिकामा र कानुनको व्याख्या गर्ने अधिकार न्यायपालिकामा रहेको हुन्छ ।

व्यवस्थापिकाले सरकार बनाउँछ, सरकारले उत्तरदायी भएर काम गरेन भने त्यस्तो सरकारलाई अविश्वासको प्रस्ताव पारित गरी हटाउन पनि सक्छ । व्यवस्थापिकाले सरकार बनाउन सकेन, बजेट पारित गर्न सकेन र कानुन बनाउन पनि सकेन भने कार्यपालिकाले विधायिकालाई विघटन गरी अर्को निर्वाचन गराउन सक्दछ । त्यस्तै, सर्वाेच्च अदालतको न्यायधीश कानुनको व्याख्या गर्न सक्षम भएन र न्याय सम्पादन गर्न असक्षम भयो भने व्यवस्थापिकाले त्यस्तो न्यायधीशलाई महाभियोग लगाएर हटाउन सक्छ ।

संविधानले कार्यपालिकालाई प्रत्यायोजित विधायिका अधिकारको प्रयोग गर्ने, सर्वोच्च अदालतलाई आप्mनो कार्यविधि आफंै बनाउने तथा विधायिकालाई कार्य सञ्चालन विशेषधिकार दिएर शासन प्रक्रियालाई सरल बनाएको पनि हुन्छ । सरकारका अंगहरूबीच पाइने यसप्रकारको आपसी सहयोग, नियन्त्रण र सन्तुलनले शासन प्रणालीलाई प्रजातान्त्रिक बनाएको हुन्छ । तर, अध्यादेशको दुरुपयोग अहिले संसारभरका प्रजातान्त्रिक सरकारको आमप्रवृत्ति बनेको पाइन्छ । नेपाल पनि यस प्रवृत्तिबाट चुकेको छैन । ‘अध्यादेशको राज’ निरंकुुशताको द्योतक हो भन्दै संविधानवाद र सीमित सरकारको वकालत गर्ने विद्धानले चिन्ता व्यक्त गरेको पाइन्छ ।

नेपालको संविधानको धारा ११४ (१) र धारा २०२ (१)मा राखिएको ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ भन्ने शब्दावली अपरिभाषित छ । कस्ता कस्ता परिस्थितिमा तत्काल केही गर्न आवश्यक हुन्छ सोको व्याख्याको अभाव हुँदा सरकारले अध्यादेशमार्फत आप्mनो संर्कीण स्वार्थ पूरा गर्न र क्षणिक लाभ उठाउन दुरुपयोग गर्न पाएको प्रस्ट देखिन्छ । अध्यादेश जारी गर्दै शासनमा रमाउने सरकारको प्रवृत्तिको नियन्त्रण गर्न संविधानमा अदालतद्वारा अध्यादेशको पुनरावलोकन हुने व्यवस्था पनि राखिएको हुन्छ ।

संसदबाट बनेका ऐन तथा सरकारले जारी गरेका अध्यादेशको न्यायिक पुनरावलोकन प्रजातान्त्रिक प्रणाली र संस्कार संरक्षणका लागि गरिएको व्यवस्था हो । तर, संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन संशोधन गर्न जारी भएको अध्यादेशविरुद्ध गरिएको रीट निवेदनमाथिको सर्वोच्च अदालतबाट सुनुवाई र फैसला अझै टुंगिएको छैन । एकातिर नियुक्त पदाधिकारीलाई सधैं मन फुकाएर काम गर्न पनि धुकचुक भइरहने अर्कोतिर ढिलो फैसला गरेर उजुरीकर्तालाई पनि के न्याय हुने भयो र ? यसरी अदालतले पनि सरकारको चोचोमा मोचो मिलाएर सुनुवाई र फैसला सार्दै जाने हो भने सक्षम र निष्पक्ष न्याय प्रणालीको उपहास भएन र ? संविधानमा राखिएको न्यायिक पुनरावलोकनको निष्प्रयोजन हुँदैन र ?

जननिर्वाचित सरकारले अध्यादेश जारी गर्दै शासनमा रमाउने प्रवृत्ति कदापि प्रजातान्त्रिक आचरणअनुकूल हुन सक्दैन । अध्यादेशले संसद र जनताले चुनेर पठाएका प्रतिनिधिको सोझै अवमूल्यन गर्ने भएकाले अध्यादेशलाई निरंकुश शासनको तुष पनि मान्ने गरिन्छ । केही संविधानविद्ले त अध्यादेश जारी गरेर शासन गर्ने संवैधानिक सुविधालाई साम्राज्यवादी अवशेषका रूपमा मानेका छन् । उनीहरू संविधानमा अध्यादेश जारी गर्ने प्रावधान नै राखिनुहुँदैन भनेर वकालत पनि गर्ने गर्दछन् ।

आफैं कानुन बनाउने आफंै कार्यान्वयन गर्ने र आफैँ कानुनको पुनरावलोकन गर्ने चरित्र तानाशाही, अनुत्तरदायी एवं एकतन्त्रीय शासन प्रणालीमा मात्र पाइन्छ । अध्यादेशको राजमा पनि सरकार संसद छल्दै आप्mनो अभीष्ट पूरा गर्न आफंै कानुन बनाउन क्रियाशील हुन्छ । आफंै कानुन बनाउन, कार्यान्वयन गर्न र व्याख्या गर्न उद्दत हुने कारण त्यस्तो सरकारलाई प्रजातान्त्रिक वातावरणमा हुर्किएको निरंकुंश, अप्रजातान्त्रिक र अनुत्तरदायी सरकार भन्ने गरिन्छ ।

अध्यादेश प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीको विशेषता र छोटो समयमा आपतकाल व्यवस्थापनको लागि व्यवस्था गरिएको सुविधा र संयन्त्र हो । अध्यादेशमा दुई धार छ भन्दैमा गलत धारको प्रयोग गर्नु प्रजातान्त्रिक, उत्तरदायी र नैतिक सरकारको चरित्र होइन । कसैले संवैधानिक व्यवस्थाको दुरुपयोग गरेको दृष्टान्तलाई लिएर अध्यादेशलाई संविधानबाट नै हटाउने तर्क पनि त्यति उपयुक्त देखिँदैन ।

तर, अध्यादेशको दुरुपयोग सरासर अप्रजातान्त्रिक काइदा हो । अध्यादेशको भरमा शासन गर्न खोज्ने प्रजातान्त्रिक तानाशाही चरित्र पनि स्वीकार्य हुँदैन । सरकारले अध्यादेशबाट ल्याएको बजेटमा ढुंगा गिटी बालुवा उत्खनन गरी व्यापारघाटा कम गर्ने प्रस्तावित नीतिविरुद्ध सर्वोच्च अदालतले २०७८ असार ४ गते ‘सरकारले अध्यादेशबाट दूरगामी असर गर्ने निर्णय गर्न नहुने र त्यस्तो अभ्यासले विधायिकाको अधिकारमा हस्तक्षेप हुने’ भन्दै अन्तरिम आदेश जारी गरेको थियो । सर्वोच्च अदालतको आदेश अध्यादेशको समग्र प्रयोजनलाई प्रस्ट गर्न पर्याप्त छ ।

अध्यादेशको सही र पारदर्शी प्रयोग आजको आवश्यकता बनेको छ । संविधानमा रहेका केही अस्पष्टतामाथि टेकेर आफ्नो निहित स्वार्थ पूरा गर्न अध्यादेश जारी गर्दै रमाउने अप्रजातान्त्रिक सरकार र नेतृत्वलाई नियन्त्रण गर्न तथा अनुशासन कायम गर्न केही प्रजातान्त्रिक उपायहरू यहाँ प्रस्तुत गरिएको छ ।

पहिलो, संविधानमा रहेको ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ भन्ने शब्दावलीको व्याख्या गर्नुपर्छ । भौगोलिक अखण्डतामाथि आँच आउने भएमा, बाह्य आक्रमणको उच्च सम्भावना रहेमा, आन्तरिक विद्रोह सरकारको काबु बाहिर पुगेमा, चरम आर्थिक विशृृंखलता भएमा, प्राकृतिक, जैविक वा प्रविधिसिर्जित विपद् आएमा वा महामारीको कारण गम्भीर संकट उत्पन्न भएको अवस्था जस्ता विषयमा मात्र अध्यादेश जारी गर्न सकिने गरी ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ भन्ने शब्दावलीको परिभाषा संविधानमा गर्न आवश्यक छ ।

दोस्रो, सर्वोच्च अदालतले अध्यादेश माथिको रिट निवेदामाथिको फैसला उच्च प्राथमिकता दिएर बढीमा ३० दिनभित्र सुनाउनुपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था संविधानमा गर्नुपर्छ । तेस्रो, जारी भएको अध्यादेश अदालतबाट खारेज भएमा वा संसदबाट अस्वीकृत भएमा जारी गर्ने सरकारले तत्काल राजीनामा दिनुपर्ने र अध्यादेशअनुरूप भएका सबै कार्यहरू सुरुदेखि नै अमान्य हुने प्रावधान संविधानमा राख्नुपर्छ ।
यस व्यवस्थाबाट अध्यादेशमार्फत राज गर्न उद्दत राजनीतिक प्रवृत्तिलाई हतोत्तसाही गर्न र अध्यादेश जारी गर्ने आवश्यकतालाई उत्तरदायी बनाउन सकिन्छ । साथै, पर्याप्त र खुला छलफलबिना कानुन बनाउने प्रवृत्ति राम्रो होइन । अध्यादेशलाई स्वीकार्य बनाउन सरकारले अनलाइन नागरिक तथा विज्ञको राय सुझाव मागेर नागरिकको मतका आधारमा निर्णय लिनु बढी प्रजातान्त्रिक हुन्छ । त्यस्तो अध्यादेश जनस्वीकार्य पनि हुन्छ ।

अध्यादेशको सही प्रयोग सर्वथा स्वकार्य हुन्छ । सही अध्यादेशले विधिको शासन (रुल अफ ल)लाई प्रवद्र्धन गर्छ भने स्वार्थपूर्ण अध्याादेशले शासनका लागि विधि (ल अफ रुल)को सुविधा दिने गर्दछ । यसकारण प्रजातान्त्रिक संविधानको पालना गर्छु भनी कसम खाएर बनेको सरकारले कहिल्यै पनि अप्रजातान्त्रिक बाटोबाट हिड्नु र अप्रजातान्त्रिक कार्य गर्नु/गराउनु हुँदैन ।